Mini-conferentie Toezicht en Vertrouwen

Vertrouwen is een van de sleutelwoorden in het regeerakkoord van het kabinet Balkenende IV. De vraag is hoe de Inspecties daar mee om moeten gaan. Immers, toezicht wordt door velen uitgelegd als een vorm van wantrouwen. Daarover hebben vier (hiernaast genoemde) sprekers hun persoonlijke visie gegeven.

Wat is dat eigenlijk, vertrouwen?
Vertrouwen kent volgens Six verschillende dimensies. Ten eerste is er een verschil tussen competentie en intentie. Meestal kijkt men alleen naar de laatste component en “vergeet” men de eerste. Dat is lang niet altijd terecht. Zeker ook omdat aan competentie makkelijker wat te doen is dan aan intentie. Bij intentie spelen goedwillendheid (wil men echt of heeft men er lak aan?) en toewijding (steekt men er ook energie in?) een rol. Tot slot is de vraag belangrijk of er sprake is van normcongruentie. Immers, wat de een fatsoenlijk vindt, vindt een ander mogelijk helemaal niet fatsoenlijk.

En als er dan sprake is van verstoord vertrouwen is er dan sprake van wantrouwen? Volgens Six hoeft dat niet het geval te zijn, hoewel dat het in de praktijk meestal wel daartoe leidt. Fouten kunnen door iedereen worden gemaakt. Belangrijker voor vertrouwen is hoe er met het vervolg omgegaan wordt. Worden maatregelen genomen door degene die de fout begaan heeft zodat het niet meer kan gebeuren? Als dat zo is kan het zelfs aanleiding geven tot een dieper vertrouwen. Maar als er een echt meningsverschil is, waar partijen niet uitkomen, of als het echt een (bijna) bewuste schending van vertrouwen is, dan is wantrouwen gerechtvaardigd.

Jacques Handelé houdt een pleidooi voor meer vertrouwen. Je zou iemand moeten vertrouwen totdat dat vertrouwen is beschaamd. En als dat dan zover is dan heeft dat meestal ook enorm veel consequenties; van slapeloze nachten tot, zo heeft het recente verleden aangetoond, gedoe in de media en koersen van bedrijven die instorten. Hij stelt dat we daarom in veel gevallen milder kunnen zijn dan nu. We hoeven niet onmiddellijk ons oordeel klaar te hebben. Er zit ruimte tussen de actie en de reactie. En het is de kunst om die ruimte te benutten om te bezien wat er is gebeurd en om na te denken over wat de passende reactie zou zijn. Het kan anders best zijn dat het oordeel mogelijk te snel is.

Dat is volgens Velders in lijn met de ontwikkelingen binnen de belastingdienst. Jenny Thunissen geeft in een recent interview over horizontaal toezicht aan dat de belastingambtenaren moeten bewegen van ‘risicodenken’ naar ‘vertrouwen.’ Om in het toezicht van wantrouwen naar vertrouwen te kunnen komen, is een omslag in denken nodig. De omslag moet aan beide kanten van de tafel gemaakt worden. Ze stelt dat dit eigenlijk heel goed lukt. “Het appelleert aan een menselijk gevoel: ‘Het is veel prettiger om mensen te vertrouwen’.

Ook in de wetenschap is volgens Six vertrouwen onderwerp van discussie. Één stroming stelt: “hoe meer controle, hoe minder vertrouwen”. Die beschouwt het dus in zekere zin als communicerende vaten. Er is echter ook een groeiende stroming die zegt dat deze twee elementen elkaar kunnen versterken, mits in een goede balans.

Vertrouwen tussen bedrijven en toezichthouders
Aan de hand van een parallel met voetbalscheidsrechters beschrijft Gustaaf Biezeveld zijn visie op de relatie tussen de toezichthouder en het “object van toezicht”. Iedere scheidsrechter die goed fluit heeft een positieve invloed op de bereidheid van de spelers tot fair play. Met andere woorden: de spelers en coaches stemmen hun gedrag af op het feitelijke of te verwachten optreden van een scheidsrechter. Dat geldt ook voor de meeste bedrijven.

Biezeveld verwijst naar een interview in 1994 in het blad 'Handhaving' met mevrouw Wasserman van de Amerikaanse Environmental Protection Agency (EPA) die het als volgt omschreef: 'Als je een regel uitvaardigt, zal 20% van de mensen zich er sowieso aan houden, 5 % van de mensen zal zich er sowieso niet aan houden en 75% van de mensen wacht af wat je gaat doen om de naleving van die regel af te dwingen.' Derhalve mag slechts één op de vijf bedrijven aanspraak maken op het vertrouwen van de overheid. Voor drie van de vier bedrijven geldt dat de overheid er rekening mee moet houden dat zij hun houding ten opzichte van de regelgeving in meer of mindere mate laten afhangen van het gedrag van de overheid. 

De overheid doet er naar zijn overtuiging dan ook verstandig aan om de grote groep van calculerende bedrijven niet op voorhand vertrouwen te geven, maar hun wel de kans te bieden om het vertrouwen van de overheid te winnen.

Het echte probleem is volgens Biezeveld dat het huidige toezicht onvoldoende efficiënt en effectief is, doordat veel toezichthouders er niet in geslaagd zijn om het respect te verwerven van de bedrijven die zij moeten controleren. Bedrijven die zich aan de regels willen houden, voelen zich lang niet altijd voldoende in de juistheid van die houding bevestigd door toezichthouders. Zij ervaren niet zelden dat zijzelf op futiliteiten worden afgerekend, terwijl in hun ogen concurrenten van hen die het stelselmatig minder nauw nemen met de regels, daar al te vaak mee wegkomen, doordat toezichthouders die bedrijven niet hard durven aanpakken. Op hun beurt ervaren de calculerende bedrijven doorgaans onvoldoende serieuze druk van de kant van het toezicht om hun bedrijfsvoering zo te veranderen dat de regels voortaan behoorlijk worden nageleefd.

Zijn boodschap aan toezichthouders is dan ook: begin niet met het geven van vertrouwen, maar begin met het investeren in de kwaliteit van de toezichthouders en de ondersteunende voorzieningen, opdat zij erin zullen slagen het benodigde respect te verwerven bij zowel de bonafide als de calculerende bedrijven. Dit zal de calculerende bedrijven aanzetten tot een structureel grotere nalevingsbereidheid, waarmee die dan met recht aanspraak kunnen maken op het vertrouwen van de overheid.
Een dergelijke aanpak verkleint bovendien de kans dat de overheid of individuele ambtenaren in de toekomst civielrechtelijk of strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld voor schade die het gevolg is van tekortschietend optreden tegen overtredingen.

Velders heeft een wat andere kijk op de vertrouwensrelatie tussen bedrijven en toezichthouders. Meer vertrouwen verlaagt de kosten van toezicht. Daar tegenover staat dat er dingen kunnen gebeuren die maatschappelijk ongewenst zijn en die –mogelijk - door controle voorkomen kunnen worden. Het is de kunst om daarin het evenwicht te vinden. Dat gebeurt al – onder meer door middel van risico-analyse en selectiviteit - , maar nog onvoldoende. De vraag: wie vertrouwen we en geven we dus vertrouwen en wie niet, kan naar zijn mening niet in zijn algemeenheid beantwoord worden. Daar moet goed over nagedacht worden. Wie wel en wie niet te vertrouwen is en welk percentage dat is hangt zeer sterk af van de branche waarmee men te maken heeft en de (economische) omstandigheden waarin die verkeert. Zo is volgens hem het percentage afvalbedrijven dat te vertrouwen is, een stuk lager dan het percentage scholen. Maar ook binnen de afvalbranche kan weer een onderverdeling gemaakt worden.

Jacques Handelé signaleert een maatschappelijke drive om het gevoel van wantrouwen te reduceren. En dat heet control. Er is een enorme zucht naar checks and balances, safeguards, rapportages en prestatie-indicatoren. Dat geldt ook binnen bedrijven, aangevuld met maraps, tijdschrijven en medeparafen. En buiten het werk: tegenwoordig worden zelfs liefdesverklaringen contractueel afgesloten en dat noemen ze dan trouwen. Allemaal activiteiten die er voor zorgen dat het gevoel van wantrouwen wordt verminderd. Meer control betekent volgens hem meer structuur, meer vastleggen, minder vrijheid, minder verantwoordelijkheid nemen, minder samenwerken, minder flexibel, meer afrekenen, minder leren, gecontroleerd zijn, meer stroop, minder motivatie, meer verkokering. Met andere woorden: meer bureaucratie.

Velders refereert aan uitspraken van autoriteiten op het gebied van toezicht. Volgens professor Leeuw van het WLDC holt te veel toezicht eigen verantwoordelijkheid uit en maakt het vertrouwen stuk. Docters van Leeuwen van de AFM zei in een interview dat hij “zo min mogelijk toezicht” als een criterium zou willen hanteren bij het ontwerpen van toezicht: houd het toezicht zo schraal (lees: geef zoveel vertrouwen) dat degenen die primair verantwoordelijk zijn, ook in de dagelijkse praktijk hun verantwoordelijkheden wel móéten uitoefenen. Velders voegt er aan toe dat dat alleen kan gelden voor diegenen die dat ook kunnen en willen, conform de beschouwing van Frederique Six.

Six maakt overigens een onderscheid tussen de verschillende vormen van toezicht en de gevolgen daarvan voor het vertrouwen tussen toezichthouders en bedrijven. Controle waar men zich richt op het meten en straffen op het moment van een fout, is eigenlijk een uiting van wantrouwen. Meer van dat zal meestal leiden tot minder vertrouwen. Maar meer vertrouwen kan ontstaan bij vormen van controle waarbij meer nadruk wordt gelegd op goede afspraken over wat men gaat doen als het misgaat.
Daarnaast geeft zij aan dat het belangrijk is voor een vertrouwensrelatie om ook te complimenteren. Als je genoeg gemeende complimenten geeft, creëer je ook veel meer de ruimte om iemand aan te spreken op momenten waarop dingen fout gaan. Dan wordt de relatie tussen  toezichthouder en bedrijf behouden, terwijl toch gezegd kan worden: “dat gedrag bevalt me niet”. Dus je zegt ja tegen de persoon, maar nee tegen het gedrag.

Vertrouwen tussen toezichthouders en hun opdrachtgevers: de politiek en de maatschappij
Een goed functioneren van de maatschappij hangt zeer nauw samen met vertrouwen. En daarin speelt toezicht een belangrijke rol. Immers, in essentie zorgt een toezichthouder dat de burger, in welke hoedanigheid dan ook, vertrouwen kan hebben in de organisatie waarmee hij van doen heeft. Of dat nou is als ouder naar de school toe of als patiënt naar een zorginstelling of als consument van voedingsmiddelen naar een voedingsmiddelenbedrijf, of als consument van een financieel product naar een financiële instelling. Het gaat eigenlijk altijd over de relatie tussen de burger en de instelling en de burger die in die organisatie vertrouwen moet kunnen hebben, aldus Six.

Om goed te kunnen werken is er daarnaast vertrouwen nodig tussen inspecties en hun bazen – de politiek – die weer in opdracht van de maatschappij werken en die de wensen die daar leven moet concretiseren. En die relatie is geen makkelijke, in het bijzonder met betrekking tot toezicht. Geert Mak stelt in zijn Raiffeisenlezing uit 2004 dat de huidige burgercrisis in Nederland gebaseerd is op een gebrek aan onderling vertrouwen. Dat komt door onoverzichtelijkheid (denk aan de ontzuiling en de toestroom van allochtonen) en instabiliteit (denk aan alle incidenten in Nederland en daarbuiten die een flink aantal keren per jaar grote ophef veroorzaken). Overzichtelijk is het ook volgens Velders al jaren lang niet meer (vandaar misschien ook de wens van de Tweede Kamer tot fusie van de inspecties) en stabiel ook niet, dat behoeft geen betoog. Dat wordt dan nog eens gecombineerd met de volgens hem irreële maatschappelijke wens om geen enkel risico te willen lopen. Zelfs een ontsnapte aap weet inmiddels al een week lang Nederland in zijn “krachtige” greep te houden. Nederland kan niet leven met de gedachte dat de praktijk anders is dan hoe het idealiter zou moeten zijn. Dus alles wordt geregeld en daarmee zijn de verantwoordelijkheden verdeeld en toezicht speelt daar een belangrijke rol in. Bedrijven moeten naleven, gedogen is fout. En het logische gevolg daarvan is dat als er dan iets fout gaat - en dat is onvermijdelijk - de verantwoordelijken moeten boeten. Er heerst een afrekencultuur. Altijd heeft er iemand gefaald.

En politici zijn niet bij machte die cultuur te doorbreken. Sterker nog: ze versterken die, wellicht zich gedwongen voelend door de media. Max Weber gaf aan dat politici drie basiseigenschappen moeten hebben: betrokkenheid, verantwoordelijkheid en afstandelijkheid. Welnu, van de eerste hebben ze inmiddels veel te veel en de afstandelijkheid is verdwenen.

Ook Biezeveld kijkt anders aan tegen de relatie tussen de nalevingsbereidheid van bedrijven en de wijze waarop toezichthouders hun werk doen, dan de afgelopen jaren, vooral onder druk van het bedrijfsleven en de Tweede Kamer, de gangbare opvatting is geworden. Hij onderschrijft weliswaar dat de bestuurlijke en ambtelijke drukte en de hieruit voor bedrijven voortvloeiende toezichtslasten moeten worden teruggedrongen, maar vindt het niet verstandig om de controlefrequentie over de brede linie te verminderen en op voorhand vertrouwen aan bedrijven te geven zoals nu wordt gevraagd.

Velders ziet hier een groot dilemma. De maatschappelijke opdracht aan toezichthouders is enerzijds om incidenten te voorkomen. En de consequentie als het fout gaat zijn, ook - en misschien wel vooral - voor de toezichthouder. Denk aan de gezinsvoogd van het vermoorde meisje Savanna die vervolgd gaat worden wegens medeplichtigheid aan doodslag. Hetzelfde geldt voor de toezichthouders die bezig zijn geweest met de Probo Koala, met café Het Hemeltje in Volendam en met SE Fireworks in Enschede.

Deze afrekencultuur doet naar zijn mening volstrekt afbreuk aan de opdracht die toezichthouders hebben anderzijds, namelijk om meer vertrouwen te geven, meer eigen verantwoordelijkheid te geven aan bedrijven. Vertrouwen geven is altijd een vorm van risico nemen. En de politiek zou dat moeten dekken. Want ambtenaren die opdrachten krijgen waaraan voor hun persoonlijk consequenties kleven, ook al doen ze hun werk naar eer en geweten, zullen geen risico’s nemen en dus ook geen vertrouwen schenken. Die regelen, begrijpelijk, alles dicht. Hij heeft het in een limerickje verwoord:

Het kabinet eist meer vertrouwen
Om de maatschappij te herbouwen
De Inspecties in last
Want die weten al vast:
 Als ‘t misgaat zullen zij ‘t berouwen

Hij pleit dan ook voor meer politieke sturing. Hij suggereert dat vertrouwen misschien wel het zevende basisprincipe zou moeten zijn. En hij roept toezichthouders op hun opdrachtgevers veel meer dan nu en veel explicieter te vragen om duidelijke keuzes te maken. Frank de Grave van de Nederlandse Zorgautoriteit gaf onlangs in een lezing voor VIDE aan zo te werken. En wie kan dat nu beter weten als een ex-minister?

Vertrouwen tussen toezichthouders
Handelé legt een link met het regeerakkoord. “Samen leven, samen werken” is de titel ervan. Dat gaat over samenwerking. Of dat nou Eenduidig Toezicht is of iets anders. Als je het samen moet doen zul je toch elkaar moeten vertrouwen. Die samenwerking komt volgens Velders op gang, maar het blijkt lastige materie. De IG’s werken nu samen in de Inspectieraad. We komen steeds een stapje verder, maar hij is toch een tikje teleurgesteld in de snelheid waarmee dat gaat. Als voorbeeld daarvan noemt hij de aanpak van de taakstellingen uit het regeerakkoord en het werkplan van de Inspectieraad. Met meer gezamenlijk en scherpere doelformuleringen kunnen de inspecties nog verder komen dan nu het geval is. En daarbij valt, ook al is de positieve lijn zeker ingezet, nog het nodige aan onderling vertrouwen te winnen. Nog steeds zijn de op werkvloer uitspraken te horen als; “als zij onze taak overnemen besteden ze er veel te weinig aandacht aan!” of “voor je het weet nemen ze je in het geheel over!” en – de meest voorkomende – “mijn taak vereist zoveel deskundigheid, dat kunnen anderen niet”. Daar moeten we echt beter in worden, daar moet op gestuurd worden en het voortouw daarin ligt bij de Inspectieraad.

Jacques Handelé citeert tot slot Margaret J. Wheatley:

Remember, you don't fear people whose story you know.
Real listening always brings people closer together.
Trust that meaningful conversations can change your world.
Rely on human goodness. Stay together.

Hij roept iedereen op zichzelf af te vragen wat men persoonlijk kan doen om vertrouwen te krijgen of te verdienen.